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Weltwoche Schweiz
Dieser Text erschien erstmals in der Weltwoche-Ausgabe vom 29. Januar 2025.
Die Frage, ob der EU-Anschlussvertrag dem Ständemehr unterstellt werden darf, kann, soll oder doch muss, ist zur nicht mehr nachvollziehbaren juristischen Rabulistik verkommen. Fürs Ergebnis spielt die Antwort zwar kaum die entscheidende Rolle; die Einwicklung der Schweiz in von Brüssel diktierte Rechtsordnungen dürfte auch keine Mehrheit der Volksstimmen erreichen und scheitern. Politisch und langfristig geht es den Neinsagern um Grundsätzliches und Gefährlicheres. Sie wollen die Kraft der Kantone weiter brechen und die Berner Zentrale als vor allem aussenpolitisch magistral und ungehemmt führende und entscheidende Gewalt etablieren: ein Verrat an der Geschichte der Eidgenossenschaft. Im Zentrum der Umwälzung steht die im Mischmasch der «Mitte» sich dauernd degenerierende CVP, die als Hüterin des Föderalismus erst ihre Bedeutung und Berechtigung erlangt hatte.
© KEYSTONE / ANTHONY ANEX
Nur knapp fünf Jahre lang, genau vom 12. April 1798 bis zum 10. März 1803, währte der einzige Versuch, die Schweiz ohne die Stimmen der Stände zu regieren. Das von Frankreich aufgezwungene zentralistische Politexperiment namens «Helvetische Republik» mündete in den zweitletzten, blutigen Bürgerkrieg, der die Schweizerische Eidgenossenschaft erschüttert hat: den «Stecklikrieg» von 1802. Der künstliche Einheitsstaat versank innert Monaten im Morast vor dem Murtensee.
Nur knapp fünf Jahre lang währte der einzige Versuch, ohne die Stimmen der Stände zu regieren.
Als die ersten Nester des Widerstands gegen das Regime des fünfköpfigen «Vollziehungsdirektoriums» sich einen offiziellen Status gaben, schickte der hohe «Vollziehungsausschuss» sein Militär gegen die renitenten Innerschweizer los. Am Renggpass - Ob- und Nidwalden traf das helvetische Heer auf die im heiligen Zorn kämpfenden, meist nur behelfsmässig mit Sensen, Rechen und Schlagstöcken («Steckli») bewaffneten Einheimischen. Die Staatstruppe wurde brutal zusammengeschlagen und zog mit neun Toten und 25 Verletzten ab.
Nach weiteren Kämpfen und einem (noch heute sichtbaren) Kanonenbeschuss der Stadt Bern, des Sitzes des Direktoriums, kam es bei Faoug am südöstlichen, feuchten Ende des Murtensees zur finalen Schlacht. Die 3000 Mann der helvetischen Armee entkamen ihrer völligen Vernichtung nur durch Zufall oder Fügung. Der mit der Sperrung der Fluchtwege beauftragte Kommandant der Aufständischen hatte, bevor er den Befehl ausführte, bei der stillen Kapelle St. Urbain ob Cressier noch eine feierliche Messe zelebrieren lassen und sah dann von den gen Payerne und Lausanne Fliehenden nur noch die Fersen. Sonst, so schrieb der Freiburger Historiker Hans Wattelet vor gut hundert Jahren, hätte es ein Massensterben, eine Wiederholung «der Burgunderschlacht, wie sie im Buche steht, gegeben». Die Toten wurden nicht gezählt; in eines der Lazarette wurden gemäss Rapport 64 Verwundete geschleppt.
Schiller und der Funke der Freiheit
Die modernistischen Geschichtsschreiber, denen jedes Erstarken von Traditionen ein Nichtereignis oder gar ein Gräuel ist, würdigen den landesweiten und kraftvollen Aufstand der Föderalisten gegen die Zentralmacht kaum mehr mit einer Fussnote. Dem vom Bürgerwillen begeisterten Friedrich Schiller war er finale Motivation, das Freiheitsdrama «Wilhelm Tell» zu verfassen (erschienen 1804). Politisch fixierte die Revolte aus dem tiefen Innern der regional verwurzelten Menschen definitiv, dass die Eidgenossenschaft nicht allein auf dem Prinzip der Volkssouveränität fussen kann, sondern dass sie ebenso auf der Säule der tradierten und erfolgreichen Selbstverwaltung der Kantone stehen muss.
Die Grenzen der Eigenständigkeit wurden 1847 gezogen. Als acht katholische Kantone sich offen gegen den Rest des uneinheitlichen Staatenbundes stellten, mündete das Verlangen dieser Stände nach vollständiger Autonomie in den letzten Bürgerkrieg, der die Schweiz erschütterte: den «Sonderbundskrieg». Die ebenfalls blutige Revolte endete schliesslich in der klugen, ausgleichenden und nachhaltigen Bundesverfassung von 1848. Die Sieger hielten ihr feierliches Versprechen: «Die eidgenössische Tagsatzung will keine Bedrückung von Bundesgenossen, keine Vernichtung der Kantonalsouveränitäten, keinen gewaltsamen Umsturz bestehender Bundeseinrichtungen, keine Einheitsregierung, keine Verletzung eurer Rechte und Freiheiten, keine Gefährdung eurer Religion.»
Ständemehr schafft Prosperität
Den Kantonen wurde nicht nur eine kleine zweite Kammer eingerichtet, deren Mitglieder allerdings ohne Instruktion ihrer Regierungen zu stimmen hatten. Mit dem Ständemehr, das für Verfassungsänderungen notwendig wird (Art. 114, neu Art. 140 Abs. 1 lit. a), erhielten sie das wichtige Recht, allenfalls die Mehrheit des Volks zu überstimmen: «Die revidierte Bundesverfassung tritt in Kraft, wenn sie von der Mehrheit der stimmenden Schweizerbürger und von der Mehrheit der Kantone angenommen ist.»
Das Ständemehr war – im Gegensatz zu den Kämpfen um die Kompetenzen des Ständerats – derart unumstritten, dass die Kommission, die den Text ausgehandelt hat, dazu keine langen Debatten geführt hat. Anders gesagt: Ohne dieses Vetorecht einer Mehrheit der Kantone wäre die geniale Bundesverfassung von 1848 zerbrochen, bevor sie politische Wirklichkeit wurde. Eine erste konkrete, aber wenig bedeutende Wirkung zeitigte das neue Recht 1866, als eine von neun geplanten Verfassungsänderungen, eine Vereinheitlichung von Mass und Gewicht, trotz einem Ja-Anteil von 50,44 Prozent der Volksstimmen am Widerstand der Kantone scheiterte.
Nach den unheilvollen Erfahrungen mit der autoritär-zentralistischen Helvetik, der ineffizienten Mechanik der Tagsatzung und den zwei Bürgerkriegen zu Beginn des 19. Jahrhunderts hat erst die Verankerung des Ständemehrs die insgesamt gedeihliche Entwicklung des zuvor zerstrittenen Staatenbundes zur dauerhaften und sich rasch entwickelnden Confoederatio Helvetica ermöglicht. Diese (be-)ständige Balance war ein nachhaltiger Segen, politisch und wirtschaftlich. Auch wenn in den bald 177 Jahren bis heute nur zehn Mal eine Mehrheit der Kantone ein Volks-Ja umgestürzt hat, so war und ist das Ständemehr das zentrale Instrument zur Sicherung der kantonalen Kompetenzen, zur Behauptung ihrer Bedeutung im Bundesstaat und zur Wahrung ihrer Identität, ohne dass die gemeinsame Entfaltung des Landes je ernsthaft gefährdet war.
Ohne das Vetorecht einer Mehrheit der Kantone wäre die geniale Bundes-Verfassung von 1848 zerbrochen.
So selbstverständlich die Fixierung des föderalistischen Prinzips in der Verfassung war, so unbestritten blieb die Konzession an die Innerschweiz und auch an die Welschen indes nicht. Es war die «Kulturkampf» genannte heftige Auseinandersetzung um die Rolle der Kirchen im Staat (faktisch ging es um die Begrenzung der Macht des papsthörigen katholischen Klerus in den Schulen und in der Zivilgesellschaft), der die liberalen Zentralisten und Protestanten erneut antrieb, einen zweiten, diesmal nur politischen «Sonderbundskampf» zu führen und die verbrieften Rechte der Kantone rückgängig zu machen.
«Handlanger» oder «active Glieder»?
Der katholisch-konservative Meinungsführer im Nationalrat von 1848 bis zu seinem Tod 1888, der brillante Denker und Luzerner Politiker Philipp Anton von Segesser, beklagte schon knapp zwanzig Jahre nach der Verabschiedung der Bundesverfassung, der Föderalismus gerate in eine prekäre Situation: «Das föderalistische Element ist in der Organisation der Bundesgewalt offenbar null.» Der Ständerat sei eine schiefe Konstruktion: Die Haltung der Kantone komme darin nicht zum Ausdruck, «will man den Kantonen eine Stelle in der politischen Organisation des Bundes geben, so müssen entweder ihre Vertreter nach Instruktionen stimmen, oder es muss der obersten Gewalt in den Kantonen ein Veto gegen Bundesbeschlüsse eingeräumt werden. Nur auf diese Weise [. . .] sind die Kantone ein actives Glied des eidgenössischen Organismus.» Sonst aber würden sie zu reinen «Handlangern» des von Bern aus beherrschten unitaristischen Staates degradiert.
Segesser, ein aufgeklärter und durch und durch demokratisch gesinnter Katholik, der den Anspruch des Papstes auf Unfehlbarkeit ebenso ablehnte wie dessen politische Einmischungen (Ultramontanismus), verfocht einen politisch-historischen Dualismus: Die spezielle schweizerische Nationalität beruhe nicht allein auf der Volkssouveränität, die unkorrigiert zu einem zentralistischen und autoritären Gebilde führen müsse, zur «Staatsomnipotenz», wie er früh erkannte, sondern ebenso auf der historisch gewachsenen Realität unterschiedlicher Kantone, welche die kulturelle und geografische Diversität des Landes abbilde und den Schutz von Minderheiten garantiere.
Das Referendum wurde trotz der «Überforderung des Volkes», wie Bern warnte, souverän angenommen.
Zum hartgeführten Duell der Zentralisten und Föderalisten, zu einem eigentlichen «Clash of Cultures», gerieten die Verfassungsrevisionen von 1872 (gescheitert) und 1874. Im Zuge des Ausbaus der Volksrechte durch Initiative und Gesetzesreferendum griffen die immer dominanter auftretenden Anhänger des helvetischen Einheitsstaates das Ständemehr frontal an. Einer der lautesten Parolenführer gegen das Ständemehr war der freisinnige christkatholische Solothurner Nationalrat und (bis zum Auffliegen massiver Bilanzfälschungen) Bankdirektor Simon Kaiser. Nur die absolute «Centralisation» und die Aufhebung der Sonderrechte der Kantone bewirkten den Fortschritt, rief er aus, denn real existiere nur das Gesamtvolk: «Die Kantone sind ein Abstractum.» Er und seine Genossen, hielt ihnen der Waadtländer Jules Eytel spöttisch entgegen, strebten als «Schweif der Französischen Revolution» und als «Jakobiner» der Schweiz «auf verborgenen Wegen auf 1798» zurück zum Einheitsstaat der Helvetik, der im «Stecklikrieg» so kläglich zerfallen war.
Komplott stoppt Doppel-Ständemehr
Segessers Gegenplan war ehrgeizig, klug und raffiniert zweigleisig: Als überzeugter Demokrat votierte er mit den Liberalen für den geplanten Ausbau der Volksrechte. Als überzeugter Föderalist kämpfte er mit seinen Konservativen ebenso energisch für die staatspolitische Teilung der neuen Machtmittel. Das Vetorecht der Stände bei Revisionen der Verfassung konnte er endgültig sichern. Unterstützt von den Westschweizern, versuchte er überdies, das Ständemehr auch beim neuen Instrument des Referendums als Hürde für Bundesgesetze einzubauen. Mit dem knappsten aller Resultate scheiterte er mit dem Anliegen, das alle aktuelle Kasuistik zur EU-Anbindung obsolet gemacht hätte.
Die Sitzungen des Nationalrats von Ende Januar 1872 verliefen dramatisch, zum Teil chaotisch, vereinzelt sogar illegal. Erst wurde das Kantonsmehr bei Referenden mit 54 gegen 52 Stimmen verworfen. Als die Schlussabstimmung ausgezählt war, resultierte hingegen ein Patt von 52 zu 52. Der Stichentscheid des freisinnigen Nationalratspräsidenten Robert Brunner (Bern) verhinderte den zweiten Sieg der Föderalisten. Nachträglich beantragte Abstimmungskorrekturen wurden selektiv akzeptiert (gegen das Ständemehr) oder abgewiesen (pro Ständemehr). Im Standardwerk «Neuere schweizerische Verfassungsgeschichte» kritisiert Staatsrechtler Alfred Kölz dies scharf: «Eine fragwürdige Zählung.» Als die Frage 1874 erneut aufs Tapet kam und die vorberatende Kommission ein Ja zum doppelten Ständemehr empfahl, wurde über diesen Antrag gar keine Eventualabstimmung durchgeführt; für Kölz eine klare «Verletzung des Geschäftsreglements». In der Nacht zuvor hatten die Deutschschweizer «Bundesbarone» um Alfred Escher (ZH) das ungesetzliche Manöver abgesprochen.
Komplott der Berner Oligarchie
Nur das üble Komplott der Bundesberner Oligarchie hat, hauchdünn, das doppelte Ständemehr verhindern können. Dennoch: Mit seinem Teilerfolg hat der überlegt führende und beeindruckend klar schreibende Föderalist Segesser den Staatsaufbau mitgeprägt und dank bestmöglicher Wahrung der kantonalen Selbstbestimmung das katholische Milieu mit dem Bundesstaat versöhnt. Heute kennen die Protagonisten der amorphen «Mitte», die nur noch dem Opportunismus huldigt und platte Postenoptimierungspolitik betreibt, kaum noch den Namen ihres staatsmännischen Wegbereiters.
Ein neuer Sturm der Entrüstung brauste 1909 durchs Land, nachdem der Bundesrat mit Deutschland und Italien den «Gotthardvertrag» unterzeichnet hatte. Darin garantierte die Regierung den späteren Achsenmächten auf ewige Zeiten die ungehinderte Durchfahrt auf der Nord-Süd-Eisenbahnlinie, dies zu rabattierten Tarifen. Der Kniefall, der breite politische Lager aufschreckte, trieb welsche Föderalisten zur Tat. Das «Comité vaudois d’action contre la Convention du Gothard» lancierte, nach einer schnöde abgewiesenen Petition, die Volksinitiative mit der Forderung, dass unkündbare oder auf die Dauer von mehr als fünfzehn Jahren ausgelegte Verträge mit andern Staaten zwingend dem Referendum zu unterstellen seien. Das Plakat mit einem feuchtfröhlich triumphierenden Italiener und dem deutschen Soldaten, der, bewehrt mit Pickelhaube und Sporen, einer hilflosen Helvetia die Augen zubindet, zeitigte Wirkung: Das neue Staatsvertragsreferendum wurde trotz der «Überforderung des Volkes», wie Bern noch warnte, souverän angenommen. Es war wieder ein Aufstand, unblutig, erfolgreich.
Korrektiv gegen Machtkonzentration
Nun bestimmt Art. 140 Abs. 1 lit. b der Verfassung, dass «der Beitritt zu Organisationen für kollektive Sicherheit oder zu supranationalen Gemeinschaften» Volk und Ständen zur Genehmigung vorgelegt werden müssen, und zwar zwingend. Damit hat das Ständemehr nach seiner Bremswirkung gegen die ungehinderte Konzentration der politischen Macht im Bundeshaus seine zweite Funktion erhalten. Es ist das verbriefte Korrektiv zur eilfertigen Anpassung der Eliten an internationale Konstrukte. Was dem braven Bürger damals klar war und heute noch ist, füllt aber die Futtertröge der Juristen. Die Gilde debattiert heute, mit sich selbst im Dauerstreit liegend, über drei Referendumsarten: obligatorische, fakultative und fakultativ-obligatorische (auch Referendum «sui generis» genannt).
In einem bemerkenswerten Artikel (NZZ vom 2. März 2024) hat Professor Lorenz Langer (Universität Zürich) die Geschichte der widersprüchlichen Umsetzungen des Typus «sui generis» nachgezeichnet. Der Beitritt zum Internationalen Gerichtshof (IGH, 1948), jener zur Europäischen Freihandelsassoziation (Efta, 1960) und der zum Europarat (1963) wurden, weil im Prinzip kündbar, nicht einmal dem fakultativen Referendum unterstellt. Das Freihandelsabkommen mit der EG (1972) hingegen beschäftigte laut Bundesrat «einen Teil der Öffentlichkeit in so starkem Masse», dass es das Ja von Volk und Ständen erfordere. Die für Politik und Justiz eminent folgenreiche Übernahme der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) wurde 1974 jedoch dem Volk nicht vorgelegt. 1992 sprach der Bundesrat dem geplanten EWR-Beitritt wieder derart «überragende politische und wirtschaftliche Bedeutung» zu, dass er dem obligatorischen Referendum, also auch dem Ständemehr, unterstellt werden müsse, was dann bei den bilateralen Verträgen nicht mehr galt und auch nicht beim Beitritt zum Schengen/Dublin-Raum, der am Ständemehr gescheitert wäre.
Die Befürworter des neuen Rahmenabkommens haben sich propagandistisch selbst gefangen.
Unabhängig davon, dass der politische Ermessensspielraum beinahe das Niveau von Willkür erreicht hat, kommt Lorenz Langer zum Schluss, dass das fakultativ-obligatorische Referendum («sui generis») für wichtige aussenpolitische Weichenstellungen verfassungsgeschichtlich als «Gewohnheitsrecht» zu betrachten sei. Die logische Folgerung, dass der neue Rahmenvertrag, der in vielen Bereichen die Schweiz faktisch an die EU fesselt, Volk und Ständen zur Entscheidung vorzulegen sei, überlässt der vorsichtige Wissenschaftler noch dem Leser.
Stumpfe Spitzfindigkeiten
Dagegen erweisen sich die Spitzfindigkeiten des Bundesamtes für Justiz als stumpfe argumentative Waffen. Das fristgerecht zum Gefallen des Departementschefs und aller anderen EU-Turbos erstellte Gutachten, wonach ein «Sui generis»-Referendum in der nachgeführten Verfassung von 2000 keine Grundlage mehr habe, blendet Genese und Bedeutung des Rechts aus. Was wissenschaftlich zweifelhaft ist, erledigt sich politisch allerdings von selbst. Die Befürworter des neuen Rahmenabkommens haben sich propagandistisch selbst gefangen. Wenn sie erklären, die automatische Übernahme von EU-Recht sei politisch und wirtschaftlich derart bedeutend, also tiefgreifend wirksam quer durchs ganze Land von Chancy bis Walzenhausen und von Poschiavo bis Bargen, dann gilt genau das, was der Bundesrat vor der EWR-Abstimmung gesagt und entschieden hat: Die «überragende politische und wirtschaftliche Bedeutung» eines internationalen Vertrags erfordert das obligatorische Referendum, also das Ständemehr.