Ständemehr ist zwingend

Die EU-Verträge sind dem obligatorischen Referendum zu unterstellen. Das sagt alt Bundesrichter Hansjörg Seiler. Die neue FDP-Spitze stimmt ihm zu.

Bern

Es ist die vielleicht umstrittenste Frage der Schweizer Politik: Müssen die vier EU-Verträge in einer allfälligen Volksabstimmung nur das Volksmehr erreichen? Oder braucht es auch eine Mehrheit der Kantone? FDP-Aussenminister Ignazio Cassis ging im April in die Offensive. Mit Verweis auf ein Gutachten seines Kollegen – SP-Justizminister Beat Jans – verkündete er, die Landesregierung vertrete die Position, die Kantone in dieser Schicksalsfrage auszuschliessen.

Schicksalsfrage: Professor Seiler.
©Dom Smaz

Sollten sich Cassis & Co. mit dieser Haltung durchsetzen, würden sich die Chancen des Abkommens erhöhen. Erstens müssten die Gegner auf Unterschriftenjagd gehen (fakultatives statt obligatorisches Referendum). Bei vier Verträgen wären das 200.000 Unterschriften in neunzig Tagen. Zum Vergleich: Für eine Volksinitiative braucht es 100.000 Unterschriften in achtzehn Monaten. Zweitens gilt bei Fragen der europäischen Integration: Das Ständemehr ist schwieriger zu erreichen als das Volksmehr.

 

Erweiterte Rechtsansprüche

Wie heikel das Thema ist, zeigt die Reaktion des künftigen FDP-Führungsduos – Susanne Vincenz-Stauffacher und Benjamin Mühlemann –, das von den Plänen des Bundesrats nichts wissen will. Der Glarner Ständerat sagte in der «Samstagsrundschau» auf SRF: «Wenn die Verträge so gut sind, dass man ja sagen muss, dann kann man auch davon ausgehen, dass die Stände mehrheitlich zustimmen.» Auch die an sich EU-freundliche St. Galler Nationalrätin zeigt sich «sehr, sehr offen» für diese Frage.

In die Debatte schaltet sich nun auch der ehemalige Bundesrichter Hansjörg Seiler (SVP) ein. Der emeritierte Professor für öffentliches Recht an der Universität Luzern hat dazu ein Gutachten mit dem Titel «Obligatorisches Referendum für die Bilateralen III» verfasst. Es liegt der Weltwoche vor. Eine zentrale Rolle spielt für Seiler Artikel 121 a der Bundesverfassung. Dieser ist das Resultat der im November 2014 vom Souverän angenommenen Masseneinwanderungsinitiative. Der Artikel besagt, dass die Schweiz die Zuwanderung von Ausländerinnen und Ausländern eigenständig steuert und dafür Höchstzahlen und Kontingente festzusetzen sind. Obwohl der Artikel von Parlament und Bundesrat nie umgesetzt wurde, misst ihm der Rechtsgelehrte grosses Gewicht bei.

Denn mit dem geplanten Deal zwischen Bern und Brüssel würden die Rechtsansprüche auf Aufenthaltsbewilligungen für EU-Bürgerinnen und -Bürger ausgeweitet. «Da nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung das Freizügigkeitsabkommen (FZA) unbedingten Vorrang gegenüber dem Landesrecht, auch dem Verfassungsrecht, hat, gilt das bestehende FZA trotz Artikel 121 a BV so lange, bis es gekündigt wird», schreibt Seiler. «Unzulässig ist jedoch der Abschluss neuer Verträge, welche die bestehenden Rechtsansprüche ausweiten und damit die Möglichkeit einer eigenständigen Steuerung der Zuwanderung über Kontingente weiter einschränken.»

Zur Untermauerung nennt Seiler konkrete Zahlen des Bundes. Gemäss diesen Schätzungen könnten jährlich rund 50.000 bis 70.000 Personen dazukommen, die die Voraussetzungen für ein Daueraufenthaltsrecht erfüllen würden, falls die Vereinbarung unterzeichnet wird. «Angesichts dieser Zahlen kann keine Rede davon sein, dass es sich bei den neuen Rechtsansprüchen um quantitativ unbedeutende Ansprüche handelt», so Seiler in seinem Bericht.

Wie kann der Widerspruch zwischen den neuen Rechtsansprüchen und Artikel 121 a BV gelöst werden? Seiler schlägt folgende Lösung vor: «Wenn die Verfassung den Abschluss eines Vertrags verbietet, ist dieser erst zulässig, wenn zuvor die Verfassung geändert wird. Gerade für solche Situationen kann es sich daher aufdrängen, ein obligatorisches Staatsvertragsreferendum sui generis mit einer Änderung der Verfassung zu verbinden.» Will heissen: Artikel 121 a muss aus der Bundesverfassung entfernt oder angepasst werden, damit die EU-Abkommen verfassungskonform umgesetzt werden können. Die Verfassung ändern kann jedoch so oder so nur das Volk. Und hier ist das Ständemehr zwingend.

 

Falsche Argumente

Seiler betont, dass die Bedeutung des EU-Pakets von den Befürwortern kleingeredet wird. «Die Konsequenzen einer Nicht-Übernahme sind weniger einschneidend als unter den Schengen/Dublin-Assoziierungsabkommen. Die Abkommen wahren auch die verfassungsmässigen Rechte sowie die Zuständigkeiten der Kantone, des Parlaments und des Bundesgerichts.»

Diese Argumentation ist gemäss dem früheren Direktionspräsidenten der Schweizerischen Richterakademie «nicht vollständig». «Unzutreffend ist insbesondere die Aussage, die Schweiz werde weiterhin eigenständig, gemäss ihren bestehenden Rechtssetzungsverfahren und unter Wahrung der direktdemokratischen Rechte über alle Rechtsanpassungen entscheiden können.» Denn bei Annahme des Abkommens erfolge die Übernahme des EU-Rechts «durch Beschluss des Gemischten Ausschusses unter Ausschluss der parlamentarischen Genehmigung und des Referendums».

Die Schweiz stellt ihr demokratisches Selbstverständnis auf den Kopf und delegiert die Gesetzgebung in entscheidenden Dossiers wie der Zuwanderung nach Brüssel. Man fragt sich: Wenn Volk und Stände nicht bei dieser Jahrhundertabstimmung befragt werden sollen, wann dann?