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La Weltwoche
Au sein de l’UE, le processus de négociation sur les conditions du soutien financier à l’Ukraine est encore en cours. Le Fonds monétaire international (FMI) a estimé le déficit de financement de l’Ukraine pour l’année en cours et la suivante à environ 136 milliards d’euros. En décembre, les gouvernements de l’UE réunis au Conseil ont décidé d’en combler une partie. Pour l’instant, ce prêt à l’Ukraine n’est toutefois encore qu’une déclaration d’intention péniblement arrachée aux 27 États membres de l’UE. Les fonctionnaires à Bruxelles travaillent donc d’arrache-pied à une mise en œuvre juridiquement solide dans le droit de l’UE, car l’Ukraine semble être en situation de détresse financière aiguë.
OLIVIER HOSLET / KEYSTONE
Répartie sur cette année et la prochaine, l’UE souhaite mettre à la disposition du pays 90 milliards d’euros sous forme de prêt sans intérêts. À cela doivent s’ajouter environ 45 milliards d’euros apportés par d’autres États soutiens. Avec un endettement public actuellement de 109 % du PIB, ce taux devrait grimper à 175 % avec ce prêt.
L’obligation de remboursement de l’Ukraine ne s’applique que si la Russie verse des réparations à l’Ukraine. Or, la Russie étant peu susceptible de consentir à des réparations et l’Ukraine devant supporter d’énormes charges de reconstruction, le remboursement du prêt doit être considéré comme pratiquement exclu. Ainsi, le prêt de l’UE, intérêts compris, se transforme de facto dès son octroi en subvention perdue. Les charges financières liées au seul remboursement s’élèvent pour l’Allemagne à environ 21,6 milliards d’euros – auxquels s’ajoute sa part des intérêts courants.
Il est par ailleurs surprenant que les États-Unis se fassent rémunérer leurs aides par un accès aux ressources naturelles ukrainiennes, alors que pour le prêt de l’UE, des garanties correspondantes n’ont à aucun moment été envisagées.
Mais il ne s’agit pas seulement des charges financières. Quatre éléments du compromis européen accélèrent la transformation ordolibérale et structurelle de l’UE vers une compétence d’endettement en dehors des parlements nationaux – avec les effets secondaires dangereux d’une désintégration de certains États qui ne souhaitent pas suivre cette politique.
Premièrement: De nouvelles dettes communes auraient en principe dû être exclues par le caractère prétendument unique du fonds de relance COVID de 2020. En incluant les fonds de sauvetage de la zone euro, il existe déjà au niveau européen environ 1 100 milliards d’euros de dettes, dont environ 850 milliards d’euros de dettes de l’UE et environ 250 milliards d’euros de dettes d’institutions de la zone euro. Selon les projets de loi européens actuels, le prêt à l’Ukraine doit être structuré comme un euro-obligation classique – généralement décrite comme un « emprunt d’État à responsabilité conjointe ».
Il s’agit d’obligations supranationales de l’UE – et non d’emprunts d’État. L’UE n’est pas un État, mais une institution supranationale qui reçoit de ses États membres, à leur discrétion, des recettes destinées à financer le service de la dette. En outre, la responsabilité suppose une relation contractuelle entre l’emprunteur et le créancier. Comme les États membres ne participent pas, dans les relations extérieures, au contrat d’emprunt conclu par l’UE avec ses créanciers, ils ne répondent pas non plus envers eux des obligations de paiement de l’UE. Les porteurs d’obligations n’ont donc aucune créance à l’encontre d’États pris individuellement, de sorte qu’une exécution devant des tribunaux arbitraux internationaux serait impossible.
Il existe néanmoins un endettement quasi collectif des États via l’UE, qui offre aux États très endettés comme l’Italie et la France, par exemple, l’avantage de taux d’intérêt plus bas par rapport à un endettement national. Dans les relations internes, les États de l’Union sont donc tenus de mettre à disposition les moyens financiers nécessaires – les « ressources propres » – pour le remboursement et les intérêts. Comme ces postes de dépenses ne sont jusqu’à présent prévus nulle part dans le budget de l’UE, une modification du cadre financier pluriannuel (CFP), qui court jusqu’en 2027 et sert de plan de dépenses de l’UE, est nécessaire. Mais les engagements pris jusqu’en 2027 ne suffiront en aucun cas aux marchés de capitaux, car le remboursement et les intérêts doivent être garantis à plus long terme. L’UE devrait en outre exiger des déclarations d’engagement correspondantes de la part des États membres participant au prêt à l’Ukraine. Le prêt à l’Ukraine conduit donc de fait à une augmentation des charges d’endettement des États nationaux.
Deuxièmement: Les déficits démocratiques constituent un autre aspect important. En effet, la modification nécessaire du CFP requiert une décision unanime du Conseil et l’approbation du Parlement européen (art. 312 TFUE), mais pas la participation du Bundestag allemand. Il s’agit là d’un déficit de participation démocratique. Dans un contexte similaire, la Cour constitutionnelle fédérale a déjà critiqué cela en 2022 à l’occasion de son arrêt sur le prêt de relance COVID et mis en garde contre une perte de la souveraineté budgétaire du Bundestag, de sorte que des recours ne peuvent être exclus.
Troisièmement: S’y ajoute une nouvelle forme de rabais sur contribution dans le cadre du financement de l’UE. Jusqu’à présent, l’Allemagne, le Danemark, les Pays-Bas, la Suède et l’Autriche, en tant que contributeurs nets (Allemagne: 13,1 milliards d’euros nets en 2024), bénéficient jusqu’en 2027 vraisemblablement d’un rabais grâce auquel ces cinq pays versent au total 7,7 milliards d’euros de moins à l’UE que ce qu’exigerait le taux normal. Dans les négociations sur le prêt à l’Ukraine, la Hongrie, la République tchèque et la Slovaquie ont désormais monnayé leur accord aux actes juridiques devant être adoptés à l’unanimité en se faisant de facto exempter de la participation aux charges du prêt à l’Ukraine. Si cette « désolidarisation solidaire » faisait école, elle pourrait à long terme mettre en péril l’unité européenne.
Quatrièmement: Un dernier point est le contournement de l’exigence d’unanimité pour les décisions importantes. Jusqu’à présent, les sanctions contre la Russie nécessitaient tous les six mois une décision unanime du Conseil pour leur prolongation. Dans le cadre de l’« emprunt de réparations » autrefois envisagé mais abandonné en raison de risques incalculables, une immobilisation durable des avoirs russes a été mise en place comme condition élémentaire. La base juridique de ce règlement de sanctions est l’« article de crise » 122, paragraphe 1, TFUE, qui permet de « décider, dans un esprit de solidarité entre les États membres, des mesures appropriées à la situation économique, notamment si de graves difficultés surviennent dans l’approvisionnement de certains produits… ».
Les décisions relatives au fonds de relance COVID de 807 milliards d’euros (2021) et au programme de crédit de réarmement SAFE de 150 milliards d’euros (2025) reposent également sur cet article de crise, qui ne requiert qu’une majorité qualifiée au Conseil. Le droit de veto prévu – la Hongrie était visée – est ainsi neutralisé. Mais à l’avenir, une décision contraire aux intérêts allemands pourrait également être prise de cette manière.
Des dérogations toujours nouvelles sapent la force obligatoire des règles – et, par là même, la confiance dans la fiabilité de l’UE. L’obligation de respecter les règles constitue le fondement de cette confiance. L’unification européenne, avec ses intérêts nationaux parfois divergents, exige précisément un ordre et son application dans un consensus communautaire. Le conflit en Ukraine a le potentiel de remettre en question ces piliers européens.
Dirk Meyer est professeur d’économie à l’Université Helmut-Schmidt / Université de la Bundeswehr de Hambourg.
Bernd Lucke est professeur d’économie à l’Université de Hambourg.