Attention, prêt à l'Ukraine! Comment les « prêts de réparation » de l'UE ont mis Bruxelles dans une impasse dangereuse

Dans l'UE, le processus de négociation concernant les conditions de soutien financier à l'Ukraine est toujours en cours. Le Fonds monétaire international a estimé le déficit de financement de l'Ukraine cette année et la prochaine à environ 136 milliards d'euros. En décembre, les gouvernements de l'UE ont décidé de combler une partie de ce déficit. Pour l'instant, cependant, ce prêt à l'Ukraine n'est encore qu'une déclaration d'intention laborieusement négociée par les 27 États membres de l'Union. À Bruxelles, les fonctionnaires travaillent donc intensivement à sa mise en œuvre en droit européen juridiquement applicable, car l'Ukraine est dans une situation financière désespérée.

EU-Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen
Geert Vanden Wijngaert/AP Photo/Keystone

Répartis sur cette année et la suivante, l'UE souhaite mettre à disposition du pays 90 milliards d'euros sous forme de prêt sans intérêt. D'autres États soutiens devraient apporter environ 45 milliards d'euros. Avec une dette publique représentant actuellement 109 % du PIB, le taux pourrait atteindre 175 % avec le prêt.

Étant donné que la Russie sera peu disposée à effectuer des paiements de réparation et que l'Ukraine devra supporter d'importants coûts de reconstruction, le remboursement du prêt est considéré comme peu probable. Ainsi, le prêt de l'UE, intérêts compris, devient déjà une subvention perdue au moment de son octroi. Les charges financières uniquement dues au remboursement s'élèvent pour l'Allemagne à environ 21,6 milliards d'euros. Par ailleurs, il est surprenant que les États-Unis se fassent payer leur aide en accédant aux ressources naturelles ukrainiennes, alors que pour le prêt de l'UE, des garanties correspondantes n'ont jamais été discutées.

Mais il ne s'agit pas seulement des charges financières. Quatre éléments du compromis de l'UE accélèrent la transformation structurelle et politique de l'UE vers une compétence d'endettement indépendante des parlements nationaux, avec des effets secondaires dangereux de désintégration de certains États ne voulant pas suivre cette politique.

Premièrement: il y a tout d'abord les nouvelles dettes communes qui auraient dû être exclues par l'unicité proclamée du fonds de reconstruction COVID de 2020 (812 milliards d'euros). Y compris les fonds de sauvetage de l'euro, l'UE a déjà 1 221 milliards d'euros (31.12.2024) de dettes communes avec des structures de responsabilité parfois différentes. Le prêt à l'Ukraine doit être structuré comme des euro-obligations classiques – communément décrites comme des « obligations d'État à responsabilité commune ».

Au départ, il s'agit d'obligations supranationales de l'UE qui dispose d'un budget propre – et non d'obligations d'État. Ensuite, la responsabilité suppose une relation contractuelle entre le débiteur et le créancier. Les États membres n'étant pas impliqués dans le contrat d'obligation de l'UE avec ses créanciers dans les relations extérieures, ils ne peuvent donc pas être tenus responsables. Par conséquent, les créanciers obligataires n'ont aucune réclamation contre des États individuels, de sorte qu'une exécution correspondante devant des tribunaux internationaux d'arbitrage serait impossible.

Néanmoins, il existe une prise de crédit quasi-collective des États via l'UE, ce qui présente pour l'Italie et la France l'avantage de taux d'intérêt plus bas comparés à un crédit d'État national. Dans les relations internes, les États de l'Union sont donc obligés de fournir les ressources financières nécessaires – dites ressources propres – pour le remboursement et les intérêts. Étant donné que ces postes de dépenses ne sont actuellement prévus nulle part dans le budget de l'UE, un amendement du cadre financier pluriannuel (CFP) en cours jusqu'à 2027 est nécessaire en tant que plan de dépenses de l'UE. Toutefois, les engagements jusqu'en 2027 ne suffiront en aucun cas aux marchés de capitaux, car le remboursement et les intérêts doivent être garantis à plus long terme. Des déclarations d'engagement correspondantes devraient donc être exigées en supplément.

Deuxièmement: Cela soulève un deuxième point, car cet amendement du CFP nécessite une décision unanime du Conseil et l'approbation du Parlement européen (art. 312 TFUE). Cependant, la participation du Bundestag allemand n'est pas prévue, ce qui peut être vu de manière critique en termes de participation démocratique. La Cour constitutionnelle fédérale l'a déjà reproché en 2022 à l'occasion de son arrêt sur le prêt de reconstruction COVID et a critiqué la perte de la souveraineté budgétaire, ce qui rendrait probables les recours.

Troisièmement: S'ajoute à cela une nouvelle forme de rabais sur les contributions dans le cadre du financement de l'UE. Jusqu'à présent, l'Allemagne, le Danemark, les Pays-Bas, la Suède et l'Autriche en tant que contributeurs nets (Allemagne net 13,1 milliards d'euros/2024) bénéficient d'un rabais, car les cinq contribuent en tout 9 milliards d'euros de moins à l'UE que le taux de base ne l'exigerait. Dans les négociations sur le prêt à l'Ukraine, la Hongrie, la République tchèque et la Slovaquie se sont fait racheter leur nécessaire approbation de l'amendement du CFP par une non-participation aux charges du prêt de facto (art. 212 TFUE en lien avec une coopération renforcée selon l'art. 20 TUE). Si cette « désolidarisation solidaire » devenait un modèle, un opt-out au cas par cas pourrait à long terme mettre en danger le projet européen.

Quatrièmement: Le quatrième point est le contournement de l'exigence d'unanimité dans les décisions importantes. Jusqu'à présent, les sanctions contre la Russie nécessitaient tous les six mois une décision unanime du Conseil pour prolongation. En relation avec l'emprunt de réparation discuté auparavant mais abandonné en raison de risques incalculables, une immobilisation permanente des actifs russes a été effectuée comme condition élémentaire. L'article d'urgence 122 (1) TFUE, qui permet de « décider dans un esprit de solidarité entre les États membres des mesures appropriées à la situation économique, notamment en cas de graves difficultés d'approvisionnement en certaines marchandises... », a servi de base juridique à ce règlement de sanctions.

Les mesures liées à la pandémie de COVID et au programme de crédit de réarmement de 150 milliards d'euros SAFE reposent également sur cette décision d'urgence nécessitant uniquement une majorité qualifiée du Conseil. Le droit de veto prévu - la Hongrie était visée - est ainsi neutralisé. Cependant, à l'avenir, une décision contraire aux intérêts allemands pourrait également être prise de cette manière.

L'exception perturbe la règle jusqu'à ce qu'elle devienne elle-même la règle. L'attachement aux règles signifie pourtant fiabilité et constitue la base de la confiance. Le projet européen, avec des intérêts nationaux parfois différents, requiert une organisation fiable. Le conflit ukrainien a le potentiel de remettre en question ces valeurs européennes.

Dirk Meyer est professeur d'économie à l'Université Helmut-Schmidt / Université de la Bundeswehr de Hambourg.