Encore un vote des cantons pour les traités avec l’UE: un professeur de Saint-Gall et un conseiller aux États PLR tentent la «voie royale»

Vendredi matin, la Commission des institutions politiques du Conseil des États a procédé à des auditions publiques d’experts, portant sur la question de savoir s’il faut soumettre les traités avec l’UE au référendum obligatoire (peuple et cantons) ou au référendum facultatif (seulement le peuple). Le Conseil fédéral se prononce en faveur de la simple majorité du peuple, car cela augmente considérablement les chances que les traités obtiennent une majorité, comme l’a reconnu honnêtement le conseiller fédéral compétent, le ministre des affaires étrangères Ignazio Cassis.

FDP-Ständerat Andrea Caroni im Staenderat in Bern.
Alessandro della Valle/Keystone

Lors de ces auditions, suivies par moments par plus de 200 spectateurs sur YouTube, les deux camps bien connus sont apparus clairement. D’un côté, les juristes qui – comme la spécialiste allemande du droit de l’UE Astrid Epiney ou le directeur de l’Office fédéral de la justice (OFJ), Michael Schöll – lisent pratiquement la Constitution uniquement à travers son texte écrit et ne considèrent donc pas que les conditions d’une double majorité soient remplies dans le cas des nouveaux traités avec l’UE. Et de l’autre côté, ceux qui, comme le constitutionnaliste Andreas Glaser ou l’historien Oliver Zimmer, plaident, face au bouleversement menaçant de la Confédération, pour une vision d’ensemble et donc aussi pour une large légitimation de ces traités de grande portée par le peuple et les cantons.

Nouveau pour le grand public est désormais la proposition de Stefan G. Schmid, professeur de droit constitutionnel à l’Université de Saint-Gall. Du point de vue de ce professeur de la HSG également, il n’est pas nécessaire d’avoir une majorité des cantons pour la votation sur les traités avec l’UE; sur ce point, il se trouve sur la même ligne qu’Epiney ou que le chef de l’OFJ, Schöll. Schmid relève toutefois que les nouveaux traités avec l’UE seraient en contradiction avec la Constitution fédérale. Concrètement, il s’agit de l’article sur l’immigration de masse, l’article 121a, selon lequel la Suisse régule «de manière autonome» l’immigration et ne peut donc pas conclure de «traités de droit international» qui contredisent cet article.

Mais comme les nouveaux traités avec l’UE prévoient une extension de la libre circulation des personnes, ils sont difficilement conciliables avec la Constitution fédérale. L’argument du Conseil fédéral, selon lequel il ne s’agirait que d’un «nombre négligeable de personnes supplémentaires» autorisées à venir en Suisse grâce aux nouveaux traités, n’est pas recevable pour Schmid. La justification «quantitative» reste sans effet. Que les nouveaux traités contredisent l’article 121a, qui prévoit de réguler l’immigration «de manière autonome», est largement incontesté dans la doctrine.

Pour résoudre ce conflit constitutionnel, Schmid propose d’insérer une disposition transitoire dans l’article 121a correspondant, selon laquelle le Conseil fédéral serait désormais autorisé, avec le nouveau traité avec l’UE, à ratifier un traité de droit international qui contredit en principe l’article constitutionnel initial. La nouvelle disposition primerait toutefois sur l’ancienne. Et comme cette proposition constitue une modification de la Constitution fédérale, elle serait soumise au référendum obligatoire.
Cette proposition serait une solution élégante pour concilier les nouveaux traités avec l’UE et la Constitution fédérale, tout en les soumettant de facto à la double majorité. Lors de l’audition, il a été question d’une «voie royale». Avec le conseiller aux États PLR d’Appenzell Rhodes-Extérieures, Andrea Caroni, un juriste se met désormais au travail pour formuler une initiative de commission en ce sens. S’il parvient à obtenir une majorité tant au sein de la commission du Conseil des États que de celle du Conseil national, le projet pourrait déjà être débattu en plénum à l’automne.