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La Weltwoche
Ce texte est paru pour la première fois dans l'édition de Weltwoche du 29 janvier 2025.
La question de savoir si l'accord d'adhésion à l'UE doit, peut, doit ou devrait être soumis à la double majorité des cantons est devenu une rhétorique juridique incompréhensible. Bien que la réponse n'affecte guère le résultat final ; l'implication de la Suisse dans les ordres juridiques dictés par Bruxelles n'obtiendrait probablement pas non plus la majorité des suffrages et échouerait. Politiquement et à long terme, les opposants disent non pour des raisons fondamentales et plus dangereuses. Ils veulent continuer à briser la force des cantons et établir le centre bernois comme une puissance principalement extérieure, magistrale et non inhibée : une trahison de l'histoire de la Confédération. Le centre de cette révolution est la CVP, en constante dégénérescence dans le mélange du « centre », qui n'a acquis son importance et sa légitimité qu'en tant que gardienne du fédéralisme.
© KEYSTONE / ANTHONY ANEX
Seulement cinq ans à peine, précisément du 12 avril 1798 au 10 mars 1803, a duré la seule tentative de gouverner la Suisse sans les voix des cantons. L'expérience politique centraliste imposée par la France, nommée « République helvétique », a conduit à la deuxième dernière guerre civile sanglante qui a secoué la Confédération suisse : la « guerre des bâtons » de 1802. L'État unitaire artificiel s'est enfoncé en quelques mois dans le bourbier devant le lac de Morat.
Seulement cinq ans à peine a duré la seule tentative de gouverner sans les voix des cantons.
Lorsque les premiers foyers de résistance contre le régime du « Directoire exécutif » de cinq membres se sont dotés d'un statut officiel, le haut « Comité exécutif » a envoyé son armée contre les Suisses centraux récalcitrants. Au col de Rengg - Ob- et Nidwald, l'armée helvétique a rencontré les autochtones combattant dans une sainte colère, souvent armés seulement de faux, de râteaux et de bâtons (« Steckli »). L'armée d'État a été brutalement battue et s'est retirée avec neuf morts et 25 blessés.
Après d'autres combats et un bombardement (encore visible aujourd'hui) de la ville de Berne, siège du directoire, la bataille finale a eu lieu à Faoug, à l'extrémité sud-est humide du lac de Morat. Les 3000 hommes de l'armée helvétique n'ont échappé à leur destruction totale que par hasard ou par providence. Le commandant des insurgés, chargé de bloquer les voies de fuite, avait, avant d'exécuter l'ordre, fait célébrer une messe solennelle à la chapelle silencieuse de Saint-Urbain près de Cressier et ne vit plus, des fuyards vers Payerne et Lausanne, que les talons. Autrement, a écrit l'historien fribourgeois Hans Wattelet il y a un peu plus de cent ans, il y aurait eu un massacre massif, une répétition de la « bataille de Bourgogne » comme elle est décrit dans les livres. Les morts n'ont pas été comptés ; dans un des hôpitaux de campagne, 64 blessés ont été transportés, selon le rapport.
Schiller et l'étincelle de la liberté
Les historiens modernistes, pour qui tout renforcement des traditions est un non-événement ou même une horreur, n'accordent plus qu'une note de bas de page à la révolte nationale et puissante des fédéralistes contre le pouvoir central. Pour Friedrich Schiller, enthousiasmé par la volonté du peuple, elle a été la motivation finale pour écrire le drame de la liberté « Guillaume Tell » (paru en 1804). Politiquement, la révolte ancrée dans les profondeurs des gens enracinés régionalement a définitivement fixé que la Confédération ne peut pas reposer uniquement sur le principe de la souveraineté populaire, mais qu'elle doit également être fondée sur la gestion autonome traditionnelle et réussie des cantons.
Les limites de l'autonomie ont été fixées en 1847. Lorsque huit cantons catholiques se sont ouvertement opposés au reste de la Confédération d'États hétérogène, la revendication de ces cantons pour une autonomie totale a conduit à la dernière guerre civile qui a secoué la Suisse : la « guerre du Sonderbund ». La révolte sanglante s'est finalement soldée par la constitution fédérale sage, équilibrée et durable de 1848. Les vainqueurs ont tenu leur promesse solennelle : « La Diète fédérale ne veut pas d'oppression des confédérés, ni de destruction des souverainetés cantonales, ni de renversement violent des institutions confédérales existantes, ni de gouvernement unitaire, ni de violation de vos droits et libertés, ni de mise en danger de votre religion. »
La double majorité crée la prospérité
Une petite seconde chambre a été créée pour les cantons, dont les membres devaient cependant voter sans instructions de leurs gouvernements. Avec la double majorité des cantons, nécessaire pour les modifications constitutionnelles (art. 114, nouvel art. 140 alinéa 1 lettre a), ils ont acquis le droit important de dépasser éventuellement la majorité du peuple : « La Constitution fédérale révisée entre en vigueur si elle est acceptée par la majorité des électeurs suisses votants et par la majorité des cantons. »
La double majorité était - contrairement aux débats sur les compétences du Conseil des États - si incontestée que la commission qui a négocié le texte n'a pas tenu de longs débats à ce sujet. Autrement dit : Sans ce droit de veto d'une majorité des cantons, la géniale Constitution fédérale de 1848 se serait brisée avant de devenir une réalité politique. Un premier effet concret, mais peu significatif, du nouveau droit s'est fait sentir en 1866, lorsqu'une des neuf modifications constitutionnelles proposées, une harmonisation des poids et mesures, a échoué en raison de l'opposition des cantons, malgré un taux d'approbation de 50,44 % des voix populaires.
Après les expériences malheureuses avec la République helvétique autoritaire et centralisée, la mécanique inefficace de la Diète et les deux guerres civiles du début du XIXe siècle, c'est l'ancrage de la double majorité qui a permis le développement globalement prospère de la Confédération d'États autrefois divisée pour devenir une Confoederatio Helvetica durable et en évolution rapide. Cet équilibre constant a été une bénédiction durable, politiquement et économiquement. Même si en 177 ans seulement dix fois une majorité de cantons a renversé un oui populaire, la double majorité est restée et reste l'instrument central pour garantir les compétences cantonales, affirmer leur importance dans l'État fédéral et préserver leur identité, sans jamais sérieusement menacer le développement commun du pays.
Sans le droit de veto d'une majorité des cantons, la géniale Constitution fédérale de 1848 se serait brisée.
Aussi évidente que fut la fixation du principe fédéraliste dans la constitution, la concession à la Suisse centrale et aussi aux Romands ne fut cependant pas incontestée. C'était la lutte féroce, dite « Kulturkampf », autour du rôle des églises dans l'État (il s'agissait en fait de limiter le pouvoir du clergé catholique soumis au pape dans les écoles et la société civile), qui a à nouveau conduit les centralistes libéraux et protestants à mener une seconde « guerre du Sonderbund », cette fois uniquement politique, et à revenir sur les droits des cantons garantis.
« Intermédiaire » ou « membre actif »?
Le leader d'opinion conservateur catholique au Conseil national de 1848 à sa mort en 1888, le brillant penseur et politicien lucernois Philipp Anton von Segesser, déplorait dès 1866 que le fédéralisme soit dans une situation précaire : « L'élément fédéraliste est manifestement nul dans l'organisation du pouvoir fédéral. » Le Conseil des États n'était pas une construction efficace : La position des cantons ne s'y reflétait pas, « si l'on veut donner un rôle aux cantons dans l'organisation politique de la Confédération, soit leurs représentants doivent voter selon des instructions, soit il doit être accordé aux autorités suprêmes des cantons un veto contre les décisions fédérales. Seulement de cette manière [. . .] les cantons seront un membre actif du corps fédéral. » Sinon, ils seraient dégradés en de simples « auxiliaires » de l'État unitariste contrôlé depuis Berne.
Segesser, un catholique éclairé et entièrement démocratique, qui rejetait la prétention du pape à l'infaillibilité ainsi que ses interventions politiques (ultramontanisme), prônait un dualisme politico-historique : La nationalité suisse spécifique ne repose pas uniquement sur la souveraineté populaire, qui inaltérée, mènerait à une entité centraliste et autoritaire, à la « toute-puissance de l'État », comme il l'avait tôt discerné, mais également sur la réalité historique des cantons divers qui reflètent la diversité culturelle et géographique du pays et garantissent la protection des minorités.
Le référendum a été souverainement adopté malgré la mise en garde de « surcharge du peuple » faite par Berne.
Les révisions constitutionnelles de 1872 (échouées) et de 1874 sont devenues un véritable duel, un « choc des cultures » entre centralistes et fédéralistes. Dans le cadre de l'expansion des droits populaires par l'initiative et le référendum législatif, les partisans du modèle d'État unitaire helvétique, de plus en plus dominants, ont attaqué de front la double majorité. L'un des chefs de file les plus bruyants contre la double majorité était le radical catholique chrétien solothurnois Simon Kaiser, député au Conseil national (jusqu'à ce que de massives falsifications de bilans le fassent éclater), directeur de banque. Seule la « centralisation » absolue et l'abolition des droits spéciaux des cantons entraînaient le progrès, clamait-il, car en réalité « il n'existe que le peuple tout entier : « Les cantons ne sont qu'une abstraction. » Lui et ses camarades, leur rétorqua Jules Eytel du canton de Vaud en raillant, se dirigeaient en tant que « queue de la Révolution française » et « Jacobins de la Suisse » vers un retour secret à 1798 à l'État unitaire hécléitique, qui s'était si lamentablement effondré pendant la guerre des « Steckli ».
Complot stoppe la double majorité
Le contre-plan de Segesser était ambitieux, habile et habilement bifurqué : En tant que démocrate convaincu, il votait avec les libéraux pour l'expansion prévue des droits populaires. En tant que fédéraliste convaincu, il luttait tout aussi énergiquement, avec ses conservateurs, pour la division politico-étatique des nouveaux moyens de pression. Il a pu garantir le veto des cantons sur les révisions de la constitution. Soutenu par les Suisses romands, il a également tenté d'incorporer la double majorité en tant qu'obstacle pour les lois fédérales dans le nouvel instrument du référendum. Il a échoué de justesse dans cette ambition, qui aurait rendu toute la casuistique actuelle sur l'adhésion à l'UE obsolète.
Les séances du Conseil national de fin janvier 1872 ont été dramatiques, parfois chaotiques, et par moments même illégales. D'abord, la majorité des cantons pour les référendums a été rejetée par 54 voix contre 52. Lorsque le vote final a été comptabilisé, il y eut cependant un égalité de 52 à 52. La décision de départage du président radical du Conseil national Robert Brunner (Berne) a empêché la seconde victoire des fédéralistes. Les corrections de vote demandées après coup ont été sélectivement acceptées (contre la double majorité) ou rejetées (pro double majorité). Dans l'ouvrage de référence « Geschichte de la Constitution suisse moderne », le juriste Alfred Kölz critique cela sévèrement : « Un décompte douteux. » Lorsque la question est revenue sur le tapis en 1874 et que la commission préparatoire a recommandé un oui à la double majorité, aucun vote éventuel n'a été mené sur cette motion; pour Kölz, une violation claire du règlement des affaires. La veille au soir, les « Barons fédéraux » suisses allemands autour d'Alfred Escher (ZH) avaient convenu de la manœuvre illégale.
Complot de l'oligarchie bernoise
Seul le méchant complot de l'oligarchie fédérale bernoise a pu empêcher de justesse la double majorité. Pourtant : avec son succès partiel, le fédéraliste Segesser, réfléchi et à l'écriture remarquablement claire, a façonné la structure de l'État et a réconcilié le milieu catholique avec l'État fédéral grâce à la préservation optimale de l'autodétermination cantonale. Aujourd'hui, les protagonistes de l'amorphe « centre », qui ne vénère plus que l'opportunisme et mène une politique d'optimisation banale des postes, ne connaissent presque plus le nom de leur précurseur politique.
Une nouvelle vague d'indignation a balayé le pays en 1909, après que le Conseil fédéral ait signé avec l'Allemagne et l'Italie le « traité du Gothard ». Dans ce document, le gouvernement garantissait aux futures puissances de l'Axe un passage ferroviaire nord-sud ininterrompu, à des tarifs réduits. Cette soumission, qui a alarmé de larges partis politiques, a poussé les fédéralistes romands à agir. Le « Comité vaudois d'action contre la Convention du Gothard » a lancé, après une pétition grossièrement rejetée, l'initiative populaire exigeant que les traités non résiliables ou prévus pour une durée de plus de quinze ans avec d'autres États soient soumis à référendum contraignant. L'affiche montrant un Italien triomphant et un soldat allemand, équipé d'un casque à pointe et d'éperons, bandant les yeux d'une Helvétie impuissante, a eu un effet : le nouveau référendum sur les traités d'État a été souverainement adopté, malgré la mission, avertissement bernoise de « surcharge du peuple ». C'était encore une révolte, non sanglante, réussie.
Correctif contre la concentration du pouvoir
Désormais, l'art. 140 al. 1 let. b de la Constitution prescrit que « l'adhésion à des organisations pour la sécurité collective ou à des communautés supranationales » doit être soumis à l'approbation du peuple et des cantons, de manière obligatoire. Ainsi, la double majorité a reçu sa deuxième fonction après son rôle de frein à la concentration du pouvoir politique ininterrompu au Palais fédéral. C'est le correctif inscrit pour l'adaptation précipitée des élites aux constructions internationales. Ce qui était clair pour le citoyen de la rue, et l'est encore aujourd'hui, alimente cependant les abreuvoirs des juristes. Leurs débats concernant trois types de référendums restent inattractifs : obligatoires, facultatifs et facultatif-obligatoires (également appelés référendum « sui generis »).
Dans un article remarquable (NZZ du 2 mars 2024), le professeur Lorenz Langer (Université de Zurich) a retracé l'histoire des mises en œuvre contradictoires du type « sui generis ». L'adhésion à la Cour internationale de Justice (CIJ, 1948), celle à l'Association européenne de libre-échange (AELE, 1960) et au Conseil de l'Europe (1963) n'ont même pas été soumis au référendum facultatif car résiliables en principe. En revanche, l'accord de libre-échange avec la CE (1972) a tellement captivé « une partie de l'opinion publique », selon le Conseil fédéral, qu'il nécessitait l'aval du peuple et des cantons. L'incorporation de la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH), aux implications conséquentes pour la politique et la justice, n'a cependant pas été soumise au peuple en 1974. En 1992, le Conseil fédéral a attribué une telle « signification politique et économique prééminente » à l'adhésion prévue à l'EEE qu'il devait être soumis au référendum obligatoire, donc également à la double majorité des cantons, ce qui n'a plus été le cas pour les accords bilatéraux et l'adhésion à l'espace Schengen/Dublin, qui aurait échoué à la double majorité.
Les partisans du nouvel accord-cadre se sont pris eux-mêmes au piège avec leur propagande.
Indépendamment de ce fait que la marge d'appréciation politique ait presque atteint le niveau de l'arbitraire, Lorenz Langer conclut que le référendum facultatif-obligatoire (« sui generis ») pour les choix politiques extérieures importants devrait historiquement être considéré comme un « droit coutumier ». La conséquence logique selon laquelle le nouvel accord-cadre, qui lie la Suisse à l'UE dans de nombreux domaines, doit être présenté au peuple et aux cantons selon la décision, est laissée par le prudent chercheur au lecteur.
Subtilités émoussées
En revanche, les subtilités de l'Office fédéral de la justice se révèlent être des armes argumentatives émoussées. L'expertise, commandée et rendue à la satisfaction du chef du département et de tous les autres pro-éropéanistes, conclut qu'un référendum « sui generis » n'a plus de base dans la Constitution mise à jour de 2000, ignorant la genèse et l'importance du droit. Ce qui est scientifiquement douteux s'écoule politiquement de soi. Les partisans du nouvel accord-cadre se sont eux-mêmes piégés par leur propagande. En déclarant que l'adoption automatique du droit communautaire est politiquement et économiquement si significative, ayant des répercussions fondamentales à travers tout le pays, de Chancy à Walzenhausen, et de Poschiavo à Bargen, ils doivent reconnaître la règle énoncée par le Conseil fédéral avant le vote sur l'EEE : « La signification politique et économique prééminente » d'un traité international nécessite le référendum obligatoire, donc la double majorité.