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La Weltwoche
Le conflit avec l’Iran a relégué la guerre en Ukraine à l’arrière-plan politique et médiatique. Dans le même temps, du point de vue européen, les besoins de soutien ont toutefois considérablement augmenté – tant en ce qui concerne la pénurie de munitions que l’aide financière. Le Fonds monétaire international (FMI) a en effet estimé le déficit de financement de l’Ukraine pour l’année en cours et la suivante à environ 136 milliards d’euros. Pour éviter une cessation de paiements imminente de l’Ukraine, les gouvernements de l’UE avaient déjà décidé en décembre, au sein du Conseil, d’en combler une partie. Répartie sur cette année et la prochaine, l’UE entend mettre à la disposition du pays 90 milliards d’euros sous forme de prêt sans intérêts. À cela doivent s’ajouter environ 45 milliards d’euros apportés par d’autres États soutiens. Avec un endettement public actuellement de 109 % du PIB, ce taux devrait grimper à 175 % avec ce prêt.
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L’obligation de remboursement de l’Ukraine ne s’applique que si la Russie verse des réparations à l’Ukraine. Or, la Russie étant peu disposée à verser des réparations et l’Ukraine devant supporter d’énormes charges de reconstruction, il faut considérer le remboursement du prêt comme pratiquement exclu. Ainsi, le prêt de l’UE, intérêts compris (borrow-to-lend), se transforme de facto dès son octroi en subvention perdue (borrow-to-spend). Les charges financières liées au seul remboursement s’élèvent pour l’Allemagne à environ 21,6 milliards d’euros – auxquels s’ajoute sa part des intérêts courants.
Il est par ailleurs étonnant que les États-Unis se fassent payer leurs aides par un accès aux ressources naturelles ukrainiennes, alors que pour le prêt de l’UE, des garanties correspondantes n’ont à aucun moment été envisagées.
Mais il ne s’agit pas seulement des charges financières. Quatre éléments du compromis européen accélèrent la transformation ordolibérale et structurelle de l’UE vers une compétence d’endettement en dehors des parlements nationaux – avec les effets secondaires dangereux d’une désintégration de certains États qui ne veulent pas suivre cette politique.
Premièrement: de nouvelles dettes communes auraient en principe dû être exclues par le caractère prétendument unique du fonds de relance COVID de 2020. En incluant les fonds de sauvetage de la zone euro, il existe déjà au niveau européen environ 1 170 milliards d’euros de dettes, dont environ 920 milliards d’euros de dettes de l’UE et environ 250 milliards d’euros de dettes d’institutions de la zone euro. Selon les projets de loi européens actuels, le prêt à l’Ukraine doit être conçu comme un eurobond classique – généralement décrit comme un « emprunt d’État à responsabilité conjointe ».
Il s’agit en l’occurrence d’emprunts supranationaux de l’UE – et non d’emprunts d’État. L’UE n’est pas un État, mais une institution supranationale qui reçoit de ses États membres, à leur discrétion, des recettes destinées à financer le service de la dette. En outre, la responsabilité suppose une relation contractuelle entre l’emprunteur et le créancier. Comme les États membres ne sont pas parties, dans les relations extérieures, au contrat d’emprunt conclu par l’UE avec ses créanciers, ils ne répondent pas non plus envers eux des obligations de paiement de l’UE. Les porteurs d’emprunts n’ont donc aucune créance à l’encontre d’États pris individuellement, de sorte qu’une exécution devant des tribunaux arbitraux internationaux serait impossible.
Il existe néanmoins une forme quasi collective d’emprunt des États via l’UE, qui offre aux États très endettés comme l’Italie et la France l’avantage de taux d’intérêt plus bas par rapport à un endettement national. Dans les relations internes, les États de l’Union sont donc tenus de mettre à disposition les moyens financiers nécessaires – les « ressources propres » – pour le remboursement et les intérêts. Comme ces postes de dépenses ne sont jusqu’à présent prévus nulle part dans le budget de l’UE, une modification du cadre financier pluriannuel (CFP), qui court jusqu’en 2027 et sert de plan de dépenses de l’UE, est nécessaire. Mais les engagements pris jusqu’en 2027 ne suffiront en aucun cas aux marchés de capitaux, car le remboursement et les intérêts doivent être garantis à plus long terme. L’UE devrait donc exiger en plus des déclarations d’engagement correspondantes de la part des États membres participant au prêt à l’Ukraine. Le prêt à l’Ukraine conduit ainsi de fait à une augmentation des charges d’endettement des États nationaux.
Deuxièmement: les déficits démocratiques constituent un autre aspect important. En effet, la modification nécessaire du CFP requiert une décision unanime du Conseil et l’approbation du Parlement européen (art. 312 TFUE), mais pas la participation du Bundestag allemand. Il s’agit là d’un déficit de participation démocratique. Dans une situation similaire, la Cour constitutionnelle fédérale a déjà critiqué cela en 2022 à l’occasion de son arrêt sur le prêt de relance COVID et mis en garde contre une perte de la souveraineté budgétaire du Bundestag, de sorte que des recours ne peuvent être exclus.
Troisièmement: s’y ajoute une nouvelle forme de rabais sur contribution dans le cadre du financement de l’UE. Jusqu’à présent, l’Allemagne, le Danemark, les Pays-Bas, la Suède et l’Autriche, en tant que contributeurs nets (Allemagne: 13,1 milliards d’euros nets en 2024), bénéficient jusqu’en 2027 vraisemblablement d’un rabais grâce auquel ces cinq pays versent au total 7,7 milliards d’euros de moins à l’UE que ce qu’exigerait le taux normal. Dans les négociations sur le prêt à l’Ukraine, la Hongrie, la République tchèque et la Slovaquie se sont désormais fait acheter de facto leur accord aux actes juridiques devant être adoptés à l’unanimité, en ne participant pas aux charges du prêt à l’Ukraine. Si cette « désolidarisation solidaire » faisait école, elle pourrait mettre en danger l’unité européenne à long terme. Mais même ce compromis est actuellement bloqué par le gouvernement hongrois en raison de perturbations dans les livraisons de pétrole via l’oléoduc Droujba qui traverse l’Ukraine – les traités européens ne comptent plus.
Quatrièmement: un dernier point est le contournement de l’exigence d’unanimité pour les décisions importantes. Jusqu’à présent, les sanctions contre la Russie nécessitaient tous les six mois une décision unanime du Conseil pour être prolongées. Dans le cadre de l’« emprunt de réparations » autrefois envisagé, mais abandonné en raison de risques incalculables, une immobilisation durable des avoirs russes avait été posée comme condition élémentaire. La base juridique de ce règlement de sanctions est l’« article de crise » 122, paragraphe 1, TFUE, qui permet, « dans un esprit de solidarité entre les États membres, d’arrêter les mesures appropriées à la situation économique, notamment en cas de graves difficultés dans l’approvisionnement de certains produits… ».
Les décisions relatives au fonds de relance COVID de 807 milliards d’euros (2021) et au programme de crédit de réarmement SAFE de 150 milliards d’euros (2025) reposent également sur cet article de crise, qui ne requiert qu’une majorité qualifiée au Conseil. Le droit de veto prévu – la Hongrie était visée – est ainsi neutralisé. Mais à l’avenir, une décision contraire aux intérêts allemands pourrait également être prise par ce biais.
Des dérogations toujours nouvelles sapent la force obligatoire des règles – et donc la confiance dans la fiabilité de l’UE. L’obligation de respecter les règles constitue le fondement de cette confiance. L’unification européenne, avec ses intérêts nationaux parfois divergents, exige précisément un ordre et son application dans un consensus communautaire. Le conflit en Ukraine a le potentiel de remettre en cause ces piliers européens.
Dirk Meyer est professeur d’économie à l’Université Helmut-Schmidt / Université de la Bundeswehr de Hambourg.
Bernd Lucke est professeur d’économie à l’Université de Hambourg.