La majorité des cantons est impérative

Les accords avec l'UE doivent être soumis au référendum obligatoire. C'est ce que déclare l'ancien juge fédéral Hansjörg Seiler. La nouvelle direction du FDP est d'accord avec lui.

Berne

C'est peut-être la question la plus controversée de la politique suisse: les quatre traités de l'UE doivent-ils, lors d'un éventuel référendum, obtenir uniquement la majorité populaire? Ou faut-il également une majorité des cantons? Le ministre des Affaires étrangères du FDP, Ignazio Cassis, est passé à l'offensive en avril. En se référant à un avis juridique de son collègue – le ministre de la Justice SP Beat Jans – il a annoncé que le gouvernement fédéral soutenait la position visant à exclure les cantons dans cette question cruciale.

Question cruciale: Professeur Seiler.
©Dom Smaz

Si Cassis et son équipe parviennent à imposer cette position, les chances de l'accord augmenteraient. Premièrement, les opposants devraient récolter des signatures (référendum facultatif au lieu d'obligatoire). Pour quatre traités, cela représenterait 200 000 signatures en quatre-vingt-dix jours. À titre de comparaison: une initiative populaire nécessite 100 000 signatures en dix-huit mois. Deuxièmement, concernant les questions d'intégration européenne: la majorité des cantons est plus difficile à obtenir que la majorité populaire.

 

Droits étendus

La sensibilité du sujet se révèle dans la réaction du futur duo dirigeant du FDP – Susanne Vincenz-Stauffacher et Benjamin Mühlemann –, qui ne veut rien savoir des plans du Conseil fédéral. Le conseiller aux États glaronnais a déclaré dans la «Samstagsrundschau» à la SRF: «Si les traités sont si bons qu'il faut dire oui, alors on peut aussi supposer que les cantons y consentiront majoritairement.» Même la parlementaire fédérale st. galloise, pourtant favorable à l'UE, se montre «très, très ouverte» à cette question.

Dans le débat intervient désormais également l'ancien juge fédéral Hansjörg Seiler (SVP). Le professeur émérite de droit public à l'Université de Lucerne a rédigé à ce sujet un avis intitulé «Référendum obligatoire pour les Bilatérales III». Celui-ci est en possession de la Weltwoche. L'article 121 a de la Constitution fédérale joue un rôle central pour Seiler. C'est le résultat de l'initiative sur l'immigration de masse acceptée en novembre 2014 par le souverain. L'article stipule que la Suisse régule de manière autonome l'immigration des étrangers et qu'elle doit fixer des plafonds et des contingents. Bien que l'article n'ait jamais été mis en œuvre par le Parlement et le Conseil fédéral, le juriste lui accorde une grande importance.

Car avec l'accord prévu entre Berne et Bruxelles, les droits en matière de permis de séjour pour les citoyens de l'UE seraient élargis. «Puisque, selon la jurisprudence fédérale, l'accord sur la libre circulation des personnes (ALCP) prime inconditionnellement le droit suisse, y compris le droit constitutionnel, l'ALCP existant s'applique malgré l'article 121 a de la Cst. aussi longtemps qu'il n'est pas résilié», écrit Seiler. «En revanche, il est inadmissible de conclure de nouveaux accords qui élargissent les droits existants et restreignent ainsi davantage la possibilité de régulation autonome de l'immigration via des contingents.»

Pour étayer ses propos, Seiler cite des chiffres concrets de la Confédération. Selon ces estimations, environ 50 000 à 70 000 personnes par an pourraient remplir les conditions pour un droit de séjour permanent si l'accord est signé. «Vu ces chiffres, il n'est pas question que les nouveaux droits soient quantitativement insignifiants», affirme Seiler dans son rapport.

Comment résoudre la contradiction entre les nouveaux droits et l'article 121 a de la Cst.? Seiler propose la solution suivante: «Si la Constitution interdit la conclusion d'un traité, celui-ci n'est admissible que si la Constitution est préalablement modifiée. Pour de telles situations, il peut donc être nécessaire d'associer un référendum d'État obligatoire sui generis avec une modification de la Constitution.» Autrement dit: l'article 121 a doit être supprimé ou modifié dans la Constitution fédérale pour que les accords avec l'UE puissent être mis en œuvre de manière conforme à la Constitution. Cependant, seul le peuple peut modifier la Constitution. Et dans ce cas, la majorité des cantons est impérative.

 

Arguments erronés

Seiler souligne que l'importance du paquet EU est minimisée par ses partisans. «Les conséquences d'une non-adoption sont moins radicales que dans le cadre des accords d'association Schengen/Dublin. Les accords préservent également les droits constitutionnels ainsi que les compétences des cantons, du Parlement et du Tribunal fédéral.»

Cet argumentaire n'est pas «complet», selon l'ancien président de la direction de l'Académie suisse des juges. «Il est particulièrement inexact d'affirmer que la Suisse continuera de décider de manière autonome, selon ses procédures législatives existantes et dans le respect des droits démocratiques directs, de toutes les adaptations légales.» En effet, si l'accord est accepté, l'adoption du droit de l'UE se ferait «par décision du comité mixte à l'exclusion de l'approbation parlementaire et du référendum».

La Suisse renverse son autoperception démocratique et délègue la législation dans des dossiers décisifs comme l'immigration à Bruxelles. On se demande: si le peuple et les cantons ne doivent pas être consultés lors de ce vote historique, quand le seront-ils?